近年来，随着网络用户的极速增长及对现实社会生活影响的加大，网络媒介已经改变了传统媒体时代的信息发布、传播的生态，成为政府管理与民众关切互动博弈的平台，对政府的社会管理提出了新的挑战。由此，构建网络舆情有效引导机制，提高对虚拟社会的管理水平，既是社会管理创新的崭新要求，又是社会管理创新的紧迫任务。本文通过对苏北F县的调研，分析了当前地方政府网络舆情引导机制存在的“公关管控”的行为特征与危害，并提出了网络舆情长效引导机制构建的对策。

　　一、“公关管控”：地方政府应对网络事件的行动策略

　　F县，位于苏北地区，处于产业结构升级、社会利益调整波动较大的转型时期，具有典型的代表性。近年来因征地、拆迁等问题在网络上发生过几起有较大影响的“网络事件”。所谓“网络事件”即通过互联网传播互动的有关本地政府形象（尤其指有关负面形象）的事件。包括可引起关注的政府、官员行为，民众维权事件（个体性和群体性）及其他重大突发公共事件。诸如“周久耕天价烟事件”、“千人跪倒市长事件”、“湖南株洲自焚事件”、“杞人忧钴事件”等［1］。鉴于此，该县2010年12月7日成立县委对外宣传办公室，配备了81名网评员（含“网管员”），建立网络舆情监测、预警、处置、引导的工作机制。具体处置行为结构图如下：


从F县处置网络事件的方式和过程来看，具有典型的“公关管控”的特征。所谓“公关管控”是指地方政府在面对可产生负面影响的网络事件时，以消除影响、维护形象为目标，以实施强制“管控”为主导策略，以灰色“公关”为主导方法的一种处置方式。具体特征表现在：

　　1、处理网络事件采取“管控”为主的行为策略。在“压力维稳”的刚性体制约束和地方官员政治锦标赛的压力下，为了尽快消除负面影响，维护自身形象，从本能上把网络作为来自“异己”力量的挑战，无视网络时代对现代政府施政环境与公众诉求的重塑，没有把网络社会管理与应急舆情引导作为社会沟通、管理的一种现代执政方式，而是把网络事件作为现实社会生活的“衍生品”，即现实民众权益诉求行为在网络上的延伸。所谓“不怕通报，就怕网报”，一旦出“负面情况”避之不及，不是下达“封口令”就是摆起“鸿门宴”，以求“大事化小，小事化了”，以快速消除“事件”的网络痕迹。为此，该县投资几十万元购买了网络舆情24小时监测系统，并从各单位、部门抽调人员组成网评员队伍，实现对重点新闻网站、论坛、商业门户网站的内容监测。在网络监测到有关事件（主要是群体事件）信息后，第一时间启动应急预案，“封锁信息传播渠道，为解决问题争取宝贵时间。”建立网络管理机制，对宣传部（外宣办）、经信委（电信局）、公安局、工商局、文广新局关于网络监管的具体职责进行明确。在已经形成新闻突发事件后，该县规定要较好的协调处置后续影响，做到“不推卸，主动协调”。

　　2、落实“管控”策略的方法则是灰色“公关”。从本意上讲政府公共关系，是指“政府为了更好地管理社会事务、争取公众对政府工作的理解和支持，塑造良好的形象，运用传播沟通手段与社会公众建立、协调、改善关系的政府行为。”［2］（p121-122）但是在以“管控”为行为策略下的“公关”，则往往呈现为“灰色”公关。即在地方政府处置网络“事件”的具体场域中，一旦网络媒体出现有关本地政府形象（负面）的内容时，地方政府多采取诸如宴请、送礼（包括现金）、施压等方法来实现公关网络媒体，以达到通过屏蔽、删帖等方式来消除网络影响的目的。之所以采取“灰色”公关的方法在于“管控”策略的需要，即“管控”策略的实现事实上是在规避法定的政务信息公开责任，规避媒介和民众对政府行为的新闻监督和舆论监督。由此，必然采取“灰色”而非良性的正常公共关系行为。从F县的调研来看，该县已与中国新闻社（网）、新华社（网）对外发布主渠道，国务院新闻办、北京市网管办、省市委宣传部网络处都建立了良好的合作关系。从实践效果来看，截止到目前已经形成网络舆情报告137期，并有25期交办本地相关部门解决。其中，只有一篇关于鱼塘纠纷导致自缢身亡的报道成为该县舆情宣传的热点事件。

　　从政治生态学的角度来看，政府行为是结构与体制的外化，处于深刻的政治生态背景之中。地方政府网络事件“公关管控”是在行政区行政“代理违背”（往往是对中央和当事民众双重的违背）而民众诉诸网络维权时，迫于压力型体制的刚性约束，通过“信息封锁”对互联网媒介生态形成的政府治理挑战的一种短视回应。

　　二、学术回顾：有关网络事件的特征及其影响

　　之所以称地方政府对网络事件的“公关管控”行为策略是一种“短视回应”，在于与传统媒体生态不同，网络条件下事件的发生、发展与影响发生重要的变化。深入认识网络事件的特征与影响是准确评估地方政府应对策略的利弊并提出有针对性的对策的前提。

　　1、何者会通过网络进入我们的视野？议程设置理论认为，议题本身的抽象或者具体性、公众对议题的利益相关性及其确定性与否的判断即“导向需求”，共同构成了“媒介关注度”的重要条件。［3］（p74-75）唐纳德·肖进而注意到了互联网能改变议程设置模式：“受众也可以把握机会，通过互联网和其他方法建立他们自己的一系列议程。”［4］此外，“沉默的螺旋”理论［5］（p92）与“媒介建构论”［6］（p214-218）同样提示我们在考察网络背景下“社会公共事件”的产生及其影响时，要考虑诸如政治体制、社会经济状况、社会结构和个人在群体中的身份等社会环境因素的作用。即在一个社会共同体中，何者会成为当下的“社会问题”，并在大众媒介的传播互动中形成社会舆论，取决于该共同体经济、社会、文化、政治发展的状况。换言之，构成“舆论”的核心并借由现代大众媒介传播互动形成的“社会公共事件”构成了“政治文明的重要维度，是社会文明的风向标，也是衡量和检验现代社会中公民人格的独立意识和自治水平的重要指标”［7］（p270-275）国内杜骏飞《沸腾的冰点：2009中国网络舆情报告》［8］、喻国明《中国社会舆情年度报告（2010、2011）》［9］等在实证研究方面根据网络舆情排行对年度热点事件作出了梳理。

　　2、议题如何形成影响？首先在于网络的技术特性对民众形成了“赋权”效应。即话语权、知情权、参与权、监督权。如西方学者在社会运动和集群行为研究中发现媒体在“框架建构”、“资源动员”中具有重要作用［10］。而“互联网在信息扩散和动员方面具有无与伦比的优势”［11］。但同时研究也发现了互联网在线动员明显高于发生在现实世界中集体行动的动员水平［12］。而且“即使在我们这样一个高科技时代，媒体本身也不足以引发社会运动”，而要取决于事件本身的性质以及政治风险［13］（p117-122）。

　　国内研究随着网络社会政治影响实际效用的展开而主要集中在网络民主参与、网络“公共领域”、网络政治生态等几个面向上。如金太军《电子政务与政府管理》［14］，方曙光《网络公共领域及其二重建构》［15］，史达《互联网政治生态系统的构成要素及互动机制研究》［16］等。同时，有学者也注意到了网络议题参与过程中的社会动员与集体行动问题。研究了网络事件的特征、类型，并结合近年来的具体的社会公共事件案例，探讨了网络在集体行动中的作用等问题。如高恩新《互联网公共事件的议题建构与共意动员》［17］、李婷玉《网络集体行动发生机制的探索性研究》［18］等。

　　3、网络事件对政府治理会产生怎样的影响？已有研究主要关注web2.0赋予用户进行内容的创作(如微博)、编辑和筛选所引发的“社会变革”，特别是网民通过对公众日常话题和媒介议程设置的参与产生了重要的社会和政治影响。如曼纽尔·卡斯特指出“政治必须架构在以电子为基础的媒体语言上，这个事实对政治过程、政治行动者与政治制度的特性、组织和目标都有深刻影响。”［19］（p620）对此，安德鲁·查德威克从互联网政治学的角度作了系统的总结，包括：“去中心化”、“参与”、“社团”、“全球化”、“后工业化””、“理性主义”、“治理”、“自由主义”等［20］（p27-46）。理论的研究还得到了国内实证研究的支持。如：杜骏飞《沸腾的冰点：2009中国网络舆情报告》［8］、喻国明《中国社会舆情年度报告（2010、2011）》［9］等对事件结果和影响做了系统的梳理。

　　三、维稳增压：网络事件“公关管控”的危害

　　在新的媒介生态下，地方政府对网络事件的“公关管控”本意上是为了减轻了社会压力，树立良好形象。但是网络通过对民众的赋权形成的网络公共领域解构了政治生态，因此，对网络事件的“公关管控”不但起不到减压的作用，反而会增加社会和维稳的压力。具体表现在：

　　1、积聚矛盾，容易演化出个体激进行为。在当前我国社会深刻转型和利益调整波动较大时期，出现了大量具有体制性、结构性原因但在不同行政区零散多发的现实社会矛盾。如F县2010年受理群众上访1749件，涉及劳动保障（16%）、城镇拆迁（14%）、改制（10%）、涉法涉诉（10%）、土地征用等（5%）问题。而在当前我国信访体制下，信访纠错和处置能力不足［21］。民众在现实权利救济框架“失灵”的背景下，试图通过互联网媒体的传播互动，形成社会影响，进而对地方政府施压，促使自身问题得以解决，是当前网络“事件”的突出特征。为追求社会影响，必然诉诸激进行为，悲情烈度不断提高。如在近年来矛盾比较突出的征地拆迁过程中，当事人为诉求自身的权益，不惜通过“自焚”的方式试图获得更多的社会同情，并产生对地方政府的压力。甚至当事人会采取“爆炸”的方式来展现，如抚州爆炸案中当事人在微博中的表白。然而，越是悲情烈度较高，越可能产生社会负面影响的行为，从地方官员的角度来看，越是需要“信息封锁”的事件。由此，“网络事件”构成了角力场，使民众与地方政府陷入恶性循环的博弈怪圈。

　　2、媒介风险消解政府权威与公信力。与传统媒介生态下的舆论监督不同，网络媒介生态因其“把关人”缺失、多媒体性、即时互动、并存多发等特征而使地方政府网络事件的“公关管控”存在巨大的风险。一是内容监测软件本身的局限。二是传播迅速、扩散面大。即“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）。”［22］正如该县在网络事件处置中已经突出地感到的诸多问题。如：零失误的机制难以得到保证，尤其是微博、百度的监测、协调难度大；重点论坛信息的处置困难；重点事件网络爆料人的内部、外部协调难；对上级主管部门协调难度加大等困难等。④从而，在网络条件下常促使事件所涉领域进入难以把握的易变状态而出现危机。屏蔽与删帖之类的技术措施以及与此相类似的对于言论与表达自由的过度干预，很容易引起人们对舆论宣传的不信任，对强势群体的不信任，对地方政府的不信任；从而引发人们对于媒体所报道的以及政府所发布的消息，作出不合作的乃至对抗性的解读，即便这些消息是确实真实的。经过这样长期的“训练”，很容易导致民众与政府以及社会强势群体的制度性地“自觉对立”。另一方面，政府公信力不断被消解的同时，抗风险能力也越来越脆弱。

　　四、治道变革：网络舆情长效引导机制构建对策

　　互联网作为新兴媒体，发展迅猛，已经成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。它以强大的影响力、渗透力和独特的互动性、流动性，加剧了局部问题全局化、简单问题复杂化、个体问题公众化、一般问题热点化的趋势。如何应对网络时代的社会舆情变化，掌握网络舆情主导权，利用网络推动一个地方政治、经济、文化建设，是当前政府工作的重点，政府工作顺应网络时代执政环境的深刻变化是必然趋势。

　　1、从“管控”策略转为“沟通、引导”策略。有针对性的沟通和引导，而非自说自话的无效沟通和引导。这需要辩证认识网络时代对政府治理提出的挑战，主动应对。古语云：“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”［23］（p11）特别是在当前的中国，由于社会正处于巨大的转型之中，种种环境问题和社会矛盾引起的各种突发事件，屡见不鲜。也就是说，通讯技术的发展，迫使地方政府必须直面媒体，否则各种或真或假的消息将通过互联网、手机短信等新媒体方式传播，从而使其陷于更为被动的地位。在对本区域进行管理时，地方政府不应该也不可能抱着“永不出事”的鸵鸟态度，而应正面地、积极地为面对突发事件做好各种准备。要坚持以开放的胸怀、开明的姿态、阳光的心态面对媒体、面对公众，充分尊重媒体，坦诚对待记者，以对媒体和记者的尊重和诚恳赢得理解和支持。要按照从“网上来”到“网上去”的思路，加强与网络的沟通，确保新闻和信息的权威性和一致性，最大限度地压缩小道消息、虚假信息，变被动为主动，先入为主，确保更准、更快、更好地引导舆情。

　　2、建立常态信息沟通机制。首先，要建立信息收集制度。舆情信息是领导了解情况、科学决策、指导工作、推动发展的重要依据，谁先占有信息，谁掌握最全面、最准确的信息，谁就获得发言主动权。列宁说过：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”再次，创新“政府网络发言人”实现形式。为了民众知情权，许多政府部门在对外发布信息时设置了新闻发言人，包括官方微博、政府网站等形式，为及时回应来自网络的各类质疑和诉求，更直接有效地化解政府压力，改进了政府部门的工作作风，是政府职能从管理型政府到服务型政府、法制型政府转变的重要举措。再次，要建立信息反馈制度。对于群众反映的热点、焦点问题，要建立即使的反馈制度。包括明确部门责任、反馈形式、时限等。促进群众与行政监管建立互信、互动的良好公共关系。

　　3、源头矛盾化解制度建设。根本上减少网络负面信息，实现有效引导社会舆情，需要矛盾化解的源头制度建设。根据现实社会发展和民众需求，创新社会管理方式方法。比如构建前置化、高效化的排查调处机制，特别是在矛盾比较突出的征地拆迁、涉法涉诉等方面全面提升社会矛盾化解的能力和水平。利用现代科技，建立网络化、便捷化的服务民生机制，全面提升构建和谐官民关系的能力和水平等